……根据1936年宪法确立的政治制度，苏联以最高苏维埃主席团作为国家元首。

所谓管理就是把分散的政府规制体系整合协调，将政府整合成为一个合适的结构。[45][日]织田万：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第14、155、38-41、149-154页。

[9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第44-45,98页。所谓控制就是组织和监督官僚机构，以达到政府目标和实现工具理性。法治主义以自由主义为根基，其缺陷也日益明显。  二、行政机关自我规制的美国经验 美国经验是一种重要的参照系，其行政权力的扩张、行政控制手段的运用和教训，对中国行政权力的控制，不仅有更多和更直观的影响。（5）保护行政机关所期待的声誉、信息等集体物品。

  摘要:  在行政国家和福利国家背景下，行政机关担负更多更复杂的功能。行政机关的内部监督是否属于行政法学的研究对象，很受争议，很多人主张以行政救济取代行政法制监督或者监督行政行为。更多还原 关键词: 分配正义。

  内容提要:  "土地财政"法律制度主要包括土地出让法律制度、土地税收法律制度以及土地收费法律制度。分配正义的含义、性质、特点和内容在不同的社会制度下或者在同一种社会制度的不同发展阶段会有所不同。分配正义的涵义可从六个方面进行界定平等权作为权利和法治社会的基本原则，对所有的国家权力产生约束力。

例如宪法序言、宪法第1条、宪法第5条、宪法第6条等具体规定了社会主义宪政的经济基础、政治基础、文化基础与社会基础。宪法优位要求一切国家行为不得与宪法相抵触，国家的立法行为、行政行为与司法行为都受宪法的约束，不得侵犯宪法规则。

[4] 乐天（辑）：《名词浅释：法治国家》，《自修》，1941年177期。成熟的法治是人权价值普遍受到尊重的理想状态。在现代宪法体系中的人权一般具有两重性，即作为主观公权的基本权利和作为客观宪法秩序的基本权利，每一种权利通常具有主观性与客观秩序的性质。①1949年2月22日，中共中央发出了《关于废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》，宣布废除《六法全书》，摧毁旧法统，包括宪法。

[2] 《世界趣闻：法治国家之精神》，《时兆月报》（第26卷），1931年8期。[4] 总体上看，1949年以前法治国家概念虽没有体系化，但已经成为法学的基本概念，学术界对其基本内涵也形成了一定的共识，奠定了其学术传统的地位。依法治国是一项治国的战略方针，它的内涵主要有两个：一是依法治国是一种治国的理念与指导思想，即国家的民富国强和长治久安，关键的决定性的因素和条件，主要不应寄希望于出现一两个圣主贤君，而是要建立一个良好的有权威的法律和制度。[11] 何勤华：《论中国共产党人宪法观念与实践历程》，《人民论坛·学术前沿》，2013年15期。

宪政具有地方性，历来就没有放之四海而皆准的宪政模式。宪法文本中的国家一般是在三种意义上使用的：一是在统一的政治实体或者共同体意义上的国家。

（三）法治国家规范解释 将法治与国家的含义结合在一起，我们可以进一步分析宪法文本中法治国家的内涵。基于对中国宪法的历史、文本与国家发展目标的综合考量，13条修正案中的法治国家也可解释为包括形式和实质法治主义的综合概念，但更注重形式，并通过形式的完善，逐步向实质法治的目标发展，两者在发展过程中虽体现阶段性特征，但总体上包含着两者的因素。

作者简介：中国人民大学法学院教授。作为明确的宪法规范，法治国家在宪法文本上的正式出现是1999年修宪。我国宪法在规定‘法治国家原则的同时，作为宪法原则规定了国家尊重和保障人权原则，把人权价值体现在宪法体制之中。作为宪法原则意义上的权力分立的重要意义首先在于国家权力组织的合理化，制约与监督并不是权力分立的唯一内容与目标。1999年1月22日，中共中央向全国人大常委会提出了关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议，九届全国人大常委会第7次会议讨论了中共中央的建议，依照宪法程序，提出《中华人民共和国宪法修正案（草案）》，提请九届全国人大二次会议审议，经全国人大二次会议通过后形成宪法修正案。他对法律的来源及功能进行了阐释，认为法律有钦定和公定之分。

[10] 1979年中共中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即64号文件），第一次把法治概念用于中央文件。[3] 在1941年，乐天编辑的《自修》杂志对法治国家概念是这样解释的：法治国家（legal state）有两种意义，第一，是指重商主义时代，对于经济界的无限活动，要求由国家的权力，干涉限制，同时，并要求国家的职分，限于法规的制定与法律秩序的维持，然十九世纪以来，由于自由放任主义的发展，此种法治国家的要求，已失势。

这里使用的是法制国家概念，并没有严格区分法治与法制的界限。各国见英国因立宪而得自由平等，都纷纷仿效英国立宪，这也是法治国所以盛行的原因。

发表时略有删减，引用请以正式发表版本为准。3. 从宪法文本的规范体系看，法治国家规范包含法治社会。

在中国，社会主义宪政就是对中华人民共和国宪法的实施，中国的宪政研究，就是以中国的宪法解决中国的现实问题。这个定义分析起来，就是：第一，最高权力所有者的国家，其行使权力非依据法律不可。③此外，他对法治的基本理解是：依法治国重在依法治权，依法治官，而不是治老百姓。社会主义是法治主义的，也是宪政主义的。

从规范体系的角度分析，第5条中规定的法治国家实际上也包含着宪政国家的含义。从我国宪法的社会主义性质与法治的本质看，社会主义法治国家同时也是社会主义宪政国家。

1959年在印度新德里召开的国际法学家会议通过的有关法治的报告是国际社会普遍公认的法治理想的综合反映，会议通过的《德里宣言》确认了如下法治原则：（1）根据法治精神，立法机关的职能在于创造和维持使个人尊严得到尊重和维护的各种条件。例如宪法第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

[6]草案的说明报告只是对依法治国做了概况性的陈述，对修正案中的法治国家并没有作出任何说明，留下了很大的解释空间。根据宪政的一般原理，人的尊严的维护是宪法存在的最高价值，而且也是优越于其他宪法规范的价值体系。

但无论社会的发展发生什么样的变化，法治所体现的限制国家权力、保障人权的基本价值是不会改变的。作为未来指向性的价值，法治国家是中国通过漫长的过程建设的目标，是不断变化的动态的概念。在层层把法治国家具体化过程中，国家在法治发展中的权威与尊严受到破坏，虽存在法律意义上的国家，但法治国家的统一性受到破坏。社会自治是必要的，但离开一定形式的国家干预，所谓的社会就会失去必要的活力。

法治国即依照法律治理国家。2.从法治国家的形态来说，宪法修正案第13条规定的法治国家，是属于实质意义上的法治国家还是形式意义上的法治国家？或者兼而有之？在法治国家概念的演变过程中，存在着形式和实质两个概念。

作为在宪法体系中生活的人们，应该在社会生活的各个领域享有平等权，这种平等既包括形式意义的平等，也包括实质意义上的平等。（2）法治原则不仅要防范行政权的滥用，而且还需要有一个有效的政府来维持法律秩序，借以保障人们具有充分的社会和经济生活的条件。

作为规则，法治国家是具有实定法意义的规则体系，对国家生活发挥着统一的调整功能，凡是不符合法治国家理念的规范、行为与决定等都缺乏合法性。根据宪法规范体系与法治的意义，依法治国中的国是政治共同体的国家，通过法律治理国家生活，建设符合法治特征的国家，不是法制国家，体现现实法律效力与目标的统一，遵循法治的原则。